Hannes Leo

Ökonomen haben grundsätzlich ein Faible für Wachstum. Mit zunehmendem Wohlstand lässt sich vieles leichter lösen. Die mathematischen Modelle der endogenen Wachstumstheorie legen nahe, dass die Wirtschaft ewig wachsen kann, weil neue Ideen, Forschung, Entwicklung und Bildung positive Externalitäten erzeugen. Externalitäten[1] sind für Ökonomen Nebenwirkungen, die kein Preisschild haben. Der Erzeuger von positiven Externalitäten - z.B. die Schaffung von Wissen das auch von anderen genutzt wird, weil die Verbreitung nicht gestoppt werden kann - verdient nichts damit; der Verursacher negativer Externalitäten (siehe dazu weiter unten) muss dafür nicht gerade stehen. Externalitäten führen zu Marktversagen, weil der Preismechanismus nicht funktioniert und die Preise daher die positiven oder negativen Externalitäten nicht widerspiegeln.

Eine wesentliche Aufgabe der Wirtschaftspolitik ist es, Systeme zu schaffen/Interventionen zu setzen, die diese Externalitäten bepreisen und damit das Marktversagen korrigieren: der Verursacher von positiven Externalitäten wird belohnt und erhält eine Förderung; jene, die negative Externalitäten verursachen, werden belastet und müssen so die entstandenen Kosten in ihre Kalkulation einfließen lassen. Alternativ können bestimmte Verhaltensweisen gefordert oder untersagt werden.

Tatsächlich gibt es eine krasse Asymmetrie bei der Behandlung von positiven und negativen Externalitäten in der wirtschaftspolitischen Realität. Positive Externalitäten, wie sie bei Forschung und Innovation entstehen können, werden über umfangreiche Förderungen selbstverständlich abgegolten. Negative Externalitäten werden deutlich zu wenig belastet und daher in viel zu hohem Ausmaß produziert. Der Klimawandel ist dafür das beste Beispiel: Der massive Treibhausgasausstoß aus der Nutzung von fossilen Brennstoffen und der Tierhaltung führt zu Kosten in der Gegenwart und Zukunft für die die Emittenten nicht zur Kasse gebeten werden. Daher werden diese Kosten nicht vom Verursacher getragen, sondern der Allgemeinheit aufgebürdet und als “social cost of carbon” bezeichnet.

Damit der Markt nicht versagt, muss man die Emittenten belasten. Will man den Temperaturanstieg bei maximal 2 Grad begrenzen - das entspricht in etwa den Vorgaben des Europäischen Green Deals -, muss man mehr als €200 pro Tonne CO2-Äquivalent aufschlagen (Nordhaus (2018)). Durch diesen Aufschlag kann der Markt wie vorgesehen funktionieren: Marktversagen ist beseitigt, weil die externen Kosten internalisiert wurden und die Preise die richtigen Informationen für die Kaufentscheidungen liefern[2]. Tatsächlich kommt durch fehlende wirtschaftspolitische Interventionen Staatsversagen zum Marktversagen hinzu.

In wenigen Politikbereichen ist Markt- und Staatsversagen so eng beisammen, wie in der Forschungs-, Technologie- und Innovationspolitik. Dort werden positive Externalitäten großzügig - jedenfalls in Österreich - und undifferenziert über Forschungsprämien und viele direkte Förderungen abgegolten. Dieser Zugang soll Wachstum erhöhen und stellt keinen Streitpunkt im politischen Diskurs dar: Mehr Forschung und Entwicklung ist besser und die notwendigen Mittel dafür werden freigemacht, damit die Wettbewerbsfähigkeit erhalten bleibt. Diese Interventionen funktionieren nur, wenn sichergestellt wird, dass die negativen externen Effekte, durch das von Forschung, Entwicklung und Innovation (F&E&I) ausgelöste Wachstum, deutlich kleiner sind als die ebenfalls erzeugten positiven externen Effekte.

Bedauerlicherweise können die positiven externen Effekte eines F&E- oder Innovationsprojekts in der Praxis nicht berechnet werden, weil es unmöglich ist die Wirkung einer bestimmten Innovation vorherzusagen. Das wird für den Einzelfall auch gar nicht versucht: alle innerhalb eines Förderprogramms eingereichten Projekte, die den Förderkriterien entsprechen, erhalten in etwas die gleiche Förderung, obwohl die positiven externen Effekte der Projekte sehr unterschiedlich sind.

Mühsam, aber tendenziell eher möglich, scheint die Abschätzung der negativen externen Effekte, zumindest wenn es um den Ausstoß von Treibhausgasen geht. In der Förderpraxis werden zumeist Kriterien formuliert, bei deren Erfüllung vermutet wird, dass die negativen Effekte nicht das Gesamtbild dominieren. Weil damit die negativen externen Effekte nur rudimentär in der Förderentscheidung berücksichtigt werden, muss man sich von der Vorstellung verabschieden, dass die Förderung von F&E&I in jedem Fall einen positiven Gesamtbeitrag liefert oder dass man mit einer breiten Innovationsförderung explizit gesteckte Zielvorgaben - beispielsweise jene des Green Deals - erreichen kann[3].

Das Gegenteil kann der Fall sein. Die Entwicklung der CO2-Emissionen deutet genau dies an: zwar geht die CO2-Intensität pro Einheit des BIP zurück - ein möglicher Effekt von F&E&I. Weil das Wirtschaftswachstum - auch ein Effekt von F&E&I - die reduzierte CO2-Intensität überkompensiert, steigen die Emissionen auf globaler Ebene bzw. sinken zu langsam auf europäischer Ebene, um die angestrebten Ziele zu erreichen.

Die Externalitäten des Wachstumsprozesses sind mittlerweile so wichtig, dass sie den Hauptprozess dominieren. Da man aber weder auf Projektebene feststellen kann, wie hoch der Saldo der externen Effekte ist bzw. ob er überhaupt positiv oder negativ ist, noch auf der Makroebene eindeutige Befunde vorliegen, dass die Förderung von positiven externen Effekten von F&E&I-Projekten in Summe auch tatsächlich einen positiven Beitrag leistet, kann man die FTI-Politik insgesamt, ebenso wie eine auf individuellen Projektbewertungen fußende Förderpolitik, in Frage stellen.

Bei staatlichen Interventionen gibt es eine Eskalationsleiter, die nahelegt, dass man mit wenig intrusiven Maßnahmen, Selbstregulierung und -verpflichtungen startet und nur wenn diese nicht greifen, verbindlichere Maßnahmen setzt (Leo (2012)). Weil das Zeitfenster für die Verlangsamung des Klimawandel und des Artensterbens nur mehr sehr kurz ist, sind diese “weichen” Maßnahmen jedoch nicht mehr angebracht.

Interventionen können entweder aus Geboten und Verboten bestehen oder ökonomische Instrumente einsetzen, um Anreize von Unternehmen oder KonsumentInnen zu verändern. Beispiele für Ge- und Verbote sind Einsatzbeschränkungen für Pestizide oder Herbizide. Das europäische Emissionshandelssystem oder eine Karbonabgabe ebenso wie Förderungen und steuerliche Anreize fallen in die Gruppe der ökonomischen Instrumente.

In der traditionellen FTI-Politik gibt es zumindest drei Ansätze, um die negativen externen Kosten in das Entscheidungskalkül bei FTI-Förderungen zu integrieren:

1. Missionsorientierte (Innovations-)Programme versuchen mit einer übergreifenden Herangehensweise wissenschaftliche oder technologische Durchbrüche zu erarbeiten oder transformative Ziele umzusetzen. Bei letzteren sollen die die Strukturen oder das Verhalten in einem System geändert werden. Missionsorientierte Programme werden sehr oft in Zusammenhang mit den Grand Challenges (Umweltverschmutzung, Klimawandel, alternde Bevölkerung) als potentielle Lösungsansätze erwähnt. Eine zentrale Herausforderung - insbesondere bei transformativen Missionen - ist die Steuerung dieser Programme, weil eine große Zahl von Interventionen von verschiedenen Akteuren koordiniert umgesetzt werden muss (Wittmann et al. (2020), ESIR (2017), JIIP (2018), Kuittinen - Polt - Weber (2018)).

Bei einem Teil dieser Missionen geht es um die Internalisierung von externen Effekten (Umweltverschmutzung, Klimawandel). Die bisherigen Erfolge von transformativen Missionen sind - freundlich formuliert - überschaubar.

2. Thematische Programme versuchen nur Projekte zu fördern, die explizit auf die Vermeidung von negativen externen Effekten hinarbeiten (z.B. Umwelttechnologie).